Суды не усматривают коррупциогенные факторы в нормативных правовых актах

Регламентация порядка проведения антикоррупционной экспертизы нашла свое отражение в постановлении Правительства РФ от 26.02.2010 № 96, которым утверждены Правила проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов и Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов. Названная Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (далее по тексту – Антикоррупционная методика) содержит одиннадцать коррупциогенных факторов. Коррупциогенными факторами являются положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции. Автором проанализирован достаточно большой массив судебной практики за 2013-2014 года. В рассматриваемых судебных актах, в той или иной степени рассматривался вопрос оценка наличия/отсутствия в нормативных правовых актах коррупциогенных факторов. Например, Верховный суд РФ 23 апреля 2014 г.  отклонил доводы прокурора о наличии в оспариваемых нормах положений  (ст. 2, 3 Закона РФ от 7 февраля 1992 г. № 2300-I «О защите прав потребителей», ст. 17, 27 Федерального закона от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях», ст. 2, 3 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля») коррупциогенных факторов, предусмотренных Антикоррупционной методикой. Утверждение прокурора о наличии таких факторов ничем не подтверждено.

Так, в решении от 29 апреля 2014 г. по делу № 2-2/81/2014 Шабалинский районный суд Кировской области, указал, что делегированное главе района, главе администрации района и руководителю отраслевого органа права установления размера ежемесячного денежного поощрения в нормативном правовом акте Кировской области свидетельствует о наличии в Положении коррупциогенных факторов, связанных с широтой дискреционных полномочий, предусмотренных пп. "а" п. 3 Антикоррупционной методики. По мнению прокурора, делегирование представительным органом главе района, главе администрации, руководителю отраслевого органа права установления размера ЕДП является коррупциогенным фактором, связанным с широтой дискреционных полномочий, предусмотренных пп. "а" п. 3 Антикоррупционной методики, поскольку предоставляет указанным должностным лицам субъективно подходить к определению размера ЕДП, тем самым нарушать права и интересы работников на справедливую оплату труда, исходя из категории занимаемой муниципальным служащим должности, стажа и интенсивности работы. Однако суд не находит в указанном Положении коррупциогенного фактора и противоречий действующему законодательству.

Так, в апелляционном определении Курганского областного суда от 29 апреля 2014 г. по делу № 33-1247/2014 установлено следующее. Как указывалось в заявлении прокурора, федеральными законами «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», «Об образовании в РФ» Администрации города Кургана, как учредителю организаций, осуществляющих образовательную деятельность, не предоставлено право нормативно определять срок внесения и порядок распределения родительской платы, разрешение данных вопросов находится за пределами компетенции Администрации города Кургана и в соответствии с подпунктом "д" пункта 3 Антикоррупционной методики, является коррупциогенным фактором. Однако бездоказательные утверждения прокурора, что определение Администрацией города Кургана срока внесения родительской платы и ее распределения находится вне компетенции учредителя и поэтому является коррупциогенным фактором в соответствии с пп. "д" п. 3 Антикоррупционной методики, судебная коллегия находит несостоятельными.

Заслуживает отдельного внимания Постановление Четвертого Арбитражного  апелляционного суда от 31 июля 2014 г. по делу № А19-4620/2013, в котором Доводы заявителя апелляционной жалобы о том, что неопределенный срок принятия решения о предоставлении земельного участка (пункт 3.2 Порядка прохождения документов не определяет момент окончания данного срока) содержит коррупциогенный фактор в виде "широты дискреционных полномочий", повлекший необоснованный отказ Администрации в предоставлении земельного участка, суд апелляционной инстанции считает неправомерным по следующим причинам. В обоснование своей позиции о наличии в пункте 3.2 Порядка прохождения документов коррупциогенного фактора предприниматель ссылается на заключение научно-правовой экспертизы от 23 апреля 2014 года, подготовленное Фондом «ПРАВО И ДЕМОКРАТИЯ». Однако указанное заключение обоснованно не принято судом первой инстанции в качестве надлежащего доказательства по причине того, что такое заключение содержит лишь толкование нормативного правового акта органа местного самоуправления (Порядка прохождения документов). Однако в пункте 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 4 апреля 2014 года № 23 «О некоторых вопросах практики применения арбитражными судами законодательства об экспертизе»  прямо указано, что вопросы права и правовых последствий оценки доказательств не могут быть поставлены перед экспертом. Довод представителей предпринимателя (со ссылкой на пункт 13 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 4 апреля 2014 года № 23 "О некоторых вопросах практики применения арбитражными судами законодательства об экспертизе") о том, что названное заключение научно-правовой экспертизы должно быть оценено судом в качестве иного доказательства по делу (статья 89 АПК РФ), а именно как заключение специалиста, также не может быть принят во внимание, поскольку при рассмотрении споров вопросы толкования норм права и применения нормативных правовых актов подлежат разрешению исключительно судом. АПК РФ допускает использование правовой доктрины исключительно при толковании норм иностранного права (часть 1 статьи 14 АПК РФ). Следовательно, вопросы толкования Порядка прохождения документов являются исключительной прерогативой арбитражного суда, при этом мнение различного рода специалистов не является для суда обязательным.

Интересным представляется иллюстрация апелляционного определения Санкт-Петербургского областного суда от 11 декабря 2013 г. № 33-19112/201. В частности, заявительница обратилась в Василеостровский районный суд Санкт-Петербурга с заявлением, в котором просила признать незаконным отказ Министерства юстиции РФ о предоставлении информации - заключения антикоррупционной экспертизы законопроекта N <...> "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам".  Заявительница, просила сообщить проводилась ли Министерством юстиции РФ антикоррупционная экспертиза законопроекта N <...> "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам" и, в случае, если такая экспертиза проводилась, предоставить ей копию заключения антикоррупционной экспертизы данного законопроекта, а при невозможности предоставления указанной информации в форме копии документа - предоставить возможность ознакомления с данной информацией в том виде, в каком она имеется в Министерстве юстиции РФ. Судом установлено следующее. Письмом Министерство юстиции РФ отказало заявителю в предоставлении указанной информации, ссылаясь на то, что нормативно-правовыми актами Министерству юстиции РФ не предусмотрена обязанность направлять копии заключений антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов иным лицам, кроме разработчиков проекта. Суд первой инстанции при рассмотрении заявления пришел к правильному выводу о том, что законодательством РФ не предусмотрена обязанность органа исполнительной власти опубликования или доведения до всеобщего сведения иным способом результатов антикоррупционной экспертизы, а само экспертное заключение не относится к виду информации о деятельности государственного органа.

Приведем другую группу примеров судебных решений, в которых затрагивалась оценка норм на предмет содержания коррупциогенных факторов. В частности, суды признавали оспариваемые нормативные правовые акты недействующими, однако не по основаниям содержащихся в актах коррупциогенных норм, а исключительно на основании противоречия их закону. Например, апелляционное определение Московского областного суда от 30 июня 2014 г. по делу N 33-13609/2014 в котором установлено, что решение органа местного самоуправления противоречит Федеральному закону от 24.07.2007 № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в РФ» и Федеральному закону от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», содержит коррупциогенный фактор, поскольку наделяет представительный орган муниципального образования исполнительно-распорядительными функциями. Принимая оспариваемое решение, Совет депутатов города Красноармейска вышел за пределы своей компетенции.

Другой пример, иллюстрирует аналогичную ситуацию. Апелляционное определение Челябинского областного суда от 18 июля 2014 г. по делу № 11-7185/2014 в котором изложено следующее. Так, прокурор указал на наличие коррупциогенного фактора - нарушение компетенции органов местного самоуправления в части регламентации деятельности территориального органа полиции и его структурных подразделений. Включение оспариваемым нормативным правовым актом в качестве исполнителей (соисполнителей) мероприятий муниципальной программы органов полиции свидетельствует о нарушении компетенции органа местного самоуправления и нарушении регламентации деятельности территориального органа полиции, что является коррупциогенным фактором, предусмотренным ч. 3 п. "д" Антикоррупционной методики. Суд руководствовался положением п. 38 Порядка принятия решения о разработке муниципальных программ Озерского городского округа, их формированию и реализации, утвержденного постановлением администрации Озерского городского округа от 16 августа 2013 года  № 2476 в редакции постановления от 26 февраля 2014 года № 509, согласно которого муниципальные программы, предлагаемые к реализации начиная с очередного финансового года, а также изменения в ранее утвержденные муниципальные программы подлежат утверждению в сроки, установленные графиком подготовки и рассмотрения материалов, необходимых для составления проекта бюджета Озерского городского округа на очередной финансовый и плановый период. Суд также не усмотрел наличия коррупциогенного фактора при нулевом финансировании Программы. В соответствии с п. "д" ч. 3 Антикоррупционной методики, принятие нормативного правового акта за пределами компетенции, нарушение компетенции органов местного самоуправления при принятии нормативных правовых актов отнесено к коррупциогенным факторам. Суд первой инстанции обоснованно исходил из того, что федеральный закон, регулирующий деятельность органов местного самоуправления в сфере профилактики правонарушений в РФ отсутствует. Вместе с тем, правило, предусмотренное ст. 73 Конституции РФ, в силу которой вне пределов ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти, а, следовательно, вправе осуществлять собственное регулирование по этим вопросам, не означает, что орган местного самоуправления вправе самостоятельно урегулировать правоотношения по вопросам, которые не были урегулированы на федеральном или региональном уровне. Таким образом, оспариваемый нормативный правовой акт в указанной части издан с превышением полномочий органа местного самоуправления и противоречит нормам действующего законодательства. При таких обстоятельствах решение суда первой инстанции подлежит отмене с вынесением по делу нового решения об удовлетворении требований прокурора и признании оспариваемого нормативного правового акта в целом противоречащим федеральному закону и недействующим со дня его принятия, поскольку оспариваемый нормативный правовой акт принят с нарушением установленного действующим законодательством порядка его принятия.

Итак, в настоящее времяактивно выявляют  коррупциогенные факторы в нормативных правовых актах только прокуратура и Министерство юстиции РФ. Как известно, согласно статье 118 Конституции РФ правосудие в РФ осуществляется только судом. Суд является основным гарантом защиты прав и интересов граждан и организаций. Однако как показывает  анализ судебной практики, в настоящее время суды различных инстанций в нормативных правовых актах наличия коррупциогенных факторов не усматривают.